27.07.2016

Троянский конь от месье Мореля, или к чему могут привести поспешные выборы на Донбассе

Прошло уже почти полтора года после принятия декларации в поддержку комплекса мероприятий по выполнению Минских соглашений, незаметно закончились установленные сроки выполнения достигнутых договоренностей, но ситуация в отдельных районах Донецкой и Луганской областей остается перманентно напряженной. Гибнут люди, на военные потребности тратятся колоссальные ресурсы, которые могли бы использоваться на развитие страны.
В последнее время все чаще возникают вопросы, почему нет динамики мирного урегулирования конфликта на востоке Украины и кто в этом виноват. Те, кто, собственно, начал этот конфликт и всячески старается сделать невозможным его скорейшее урегулирование, обвиняют украинскую сторону в нежелании принимать сложные и непопулярные политические решения, а также выполнять Минские договоренности. При этом Украине время от времени «ненавязчиво» предлагают «братскую» помощь в виде нелепых законопроектов, «дорожных карт» по вопросам политического урегулирования конфликта и т.п.
В такой ситуации Украина напоминает Трою (Илион), героически отбивавшую нашествие греков, в роли которых сейчас выступают незаконные вооруженные формирования вместе с российскими военнослужащими, находящимися на современной военной технике и в полной амуниции на территории нашего государства в «продолжительных (наверное, декретных) отпусках» и не способными найти дорогу, чтобы вернуться по домам. «Троянского коня» под видом «ненавязчивой помощи», представляющей немалую потенциальную опасность для территориальной целостности и независимости Украины, стараются нам пододвинуть не только страна-агрессор и ее сателлиты-подхалимы, но и некоторые наши «западные друзья». Объединив, таким образом, свои усилия, они цинично пренебрегают тем, что политические механизмы мирного урегулирования конфликта на востоке Украины не могут быть применены в полном объеме, пока не будут выполнены базовые условия Минских договоренностей: прекращение огня, отвод тяжелого вооружения, обеспечение эффективного мониторинга за этими процессами со стороны ОБСЕ, освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех».
6 октября 2015 года Верховная Рада Украины в своем Обращении к государствам-партнерам (демократическим государствам мира) и международным организациям по поводу намерений руководителей так называемых «ДНР» и «ЛНР» провести незаконные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей заявила, что Украина выступает за проведение свободных, демократических и прозрачных выборов в местные органы власти в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Однако такие выборы, по мнению украинских парламентариев, должны состояться по украинскому законодательству и в соответствии с международными стандартами в сфере избирательного права. Это полностью соответствует требованиям, закрепленным в Комплексе мероприятий по выполнению Минских договоренностей.
Попробуем разобраться, что именно мешает провести местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Кому и для чего так необходимо принять отдельный закон, если для выполнения Минских договоренностей достаточно выполнить единственное условие – восстановить украинскую юрисдикцию на этой территории в полном объеме.
Однако же нет – восстанавливать там украинскую юрисдикцию оккупанты, очевидно, не собираются. Они хотят, чтобы эта территория продолжала находиться в составе Украине, но при этом управлялась отдельными (читай – своими) законами… Как вам, уважаемые соотечественники, такой гибрид?
Для реализации такого плана агрессору очень нужны местные выборы, которые позволили бы легализировать предводителей местных террористических группировок. Им безразлично, что ни украинское законодательство, к которому в последнее время они все чаще апеллируют (однако не руководствуются им), ни международные стандарты в сфере избирательного права не предусматривают возможности проведения свободных и демократических выборов в условиях боевых действий или оккупации территории, на которой такие выборы должны проводиться. Чтобы учесть все особенности текущей ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, которая существенно отличается от обстановки мирного времени, предлагаются и могут предлагаться разные законопроекты для организации и проведения местных выборов, предусмотренных Минскими договоренностями, но наиболее известный сейчас — Проект о модальности проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, автор которого Пьер Жан Луи Ашиль Морель (он же Координатор).
Авторы публикации предлагают рассмотреть наиболее дискуссионные положения этого Проекта именно через призму соблюдения законодательства Украины и международных стандартов в сфере обеспечения избирательного права человека. При этом следует заметить, что сам автор Проекта (для удобства будем называть его «Планом Мореля») отмечает, что в семи ключевых вопросах, требующих законодательной регламентации, остаются принципиальные расхождения, которые на протяжении продолжительных переговоров так и не смогли преодолеть или хотя бы определить вероятные пути их решения.
Троянский конь от месье Мореля, или к чему могут привести поспешные выборы на Донбассе
«План Мореля» в его последней редакции (рабочий перевод датирован 31.05.2016 г.) предусматривает вступительную часть и 12 пунктов, а именно:
• Согласованное определение административно-территориальных единиц;
• Избирательная система;
• Право голосовать/критерии соответствия;
• Администрирование выборов;
• Регистрация избирателей и кандидатов;
• Формирование избирательных комиссий;
• СМИ;
• Финансирование предвыборной агитации;
• Гражданские и международные наблюдатели;
• Избирательные жалобы и апелляции;
• Принципы законности и порядка;
• Финальные положения.
Во вступительной части этого документа Координатор отмечает, что местные выборы на востоке Украины будут проводиться в 2016 году в соответствии с национальным законодательством. Однако, по его мнению, процедуру их проведения необходимо выписать в специальном Законе. С этого самого момента и начали возникать существенные расхождения в разработке концептуальных подходов к законодательному регулированию местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, на которые указывает месье Морель. Главная причина этих расхождений, как представляется, состоит в том, что подавляющее большинство предложенных Координатором положений будущего Закона противоречат Конституции и законам Украины и не соответствуют существующим международным стандартам в сфере обеспечения реализации избирательного права.
Проектом, в частности, предполагается ограничение прав человека избирать и быть избранным для граждан Украины, которые были вынуждены переселиться в другие регионы Украины. В то же время предлагается вариант проведения голосования за пределами Украины, что не соответствует общепринятым принципам проведения местных выборов. Неприемлемы для Украины и положения Проекта, которыми нарушаются принципы свободного участия СМИ, политического плюрализма и многопартийности, равенства прав и возможностей участия в избирательном процессе. Приведем несколько примеров сущности дискуссионных вопросов Проекта месье Мореля. По мнению Координатора, право голоса на местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей должны иметь граждане Украины, чей избирательный адрес относится к соответствующим территориальным единицам. Он считает, что к голосованию нужно допустить и временно перемещенных лиц и беженцев, чье проживание зарегистрировано в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, если они не перерегистрированы в других административных единицах.
Таким образом, граждане Украины, которые из-за боевых действий на востоке государства были вынуждены оставить места своего постоянного проживания и, в соответствии с требованиями статьи 6 Закона Украины «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине», после переселения зарегистрировались по новому месту проживания, не смогут принять участие в местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. С формальной стороны, все вроде правильно — указанные лица уже не являются членами соответствующих территориальных общин, а потому не имеют права принимать участие в местных выборах по месту предыдущего проживания. Однако же, предлагая нормировать вопрос проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, Координатор апеллирует к особым обстоятельствам, которые побуждают к принятию специального избирательного закона. Но когда речь заходит об избирательном праве вынужденных переселенцев, он решительно «забывает» об этих чрезвычайных обстоятельствах, заставивших людей изменить место проживания! К тому же многие из этих переселенцев имеют намерение вернуться домой после урегулирования конфликта и снова стать членами соответствующих территориальных общин.
По поводу этой категории граждан Украины «План Мореля» содержит всего несколько предложений. Речь идет, в частности, о том, что «будут приняты меры для облегчения их возвращения к своему обычному месту проживания. Тем, кто не сможет вернуться, будет позволено реализовывать свое право голоса во взаимно согласованных зонах как на территории Украины, так и за ее пределами! Позиция Координатора по этому вопросу также, на наш взгляд, не отличается четкостью формулировок. Отдельные внесенные Координатором предложения касаются проблем, решение которых должно регулироваться отнюдь не нормами избирательного законодательства. Не выдерживает никакой критики желания месье Мореля организовать проведение голосования на местных выборах на заграничных избирательных участках. При этом несложно догадаться, какая именно страна радушно согласится предоставить «братскую помощь» в проведении местных выборов, да еще и «в соответствии с национальным законодательством Украины и с неуклонным соблюдением международных стандартов в этой сфере общественных отношений». Не менее ожидаемыми кажутся чрезвычайная активность избирателей на таких участках и собственно результаты таких выборов, что все вместе позволяет заранее определить «фаворитов» или даже «триумфаторов» избирательных гонок! Но месье Координатор по этому поводу не очень-то беспокоится…
Следует обратить внимание и на то, что, предлагая организовать проведение голосования на местных выборах на заграничных избирательных участках, месье Морель не считает необходимым позаботиться об обеспечении права участников избирательного процесса на судебное обжалование решений. По этому поводу возникает вполне закономерный вопрос, в какие суды им придется обращаться за защитой. В ожидании ответа на него попутно напомним господину Координатору о ходе судебных процессов в делах «узников Кремля» – Надежды Савченко, Олега Сенцова и Александра Кольченко, Николая Карпюка и Станислава Клиха, а также Сергея Литвинова. Стоит ли надеяться на беспристрастность и справедливость при рассмотрении дел такими судами?
Так же не касается месье Мореля вопрос обеспечения возможности реализации активного избирательного права внутренне перемещенных лиц, хотя для этого совсем не нужно обращаться за помощью к северному соседу. Достаточно предусмотреть дополнительные избирательные участки в местах компактного проживания таких переселенцев и создать надлежащие условия для формирования и уточнения списков избирателей, проведения предвыборной агитации, голосования, подсчета голосов, рассмотрения жалоб и т.п. Кроме того, на наш взгляд, нуждается в надлежащей дифференциации законодательное закрепление вопроса реализации активного избирательного права внутренне перемещенных лиц и беженцев, которые находятся в других государствах (преимущественно в России). Понятно, что гражданство внутренне перемещенных лиц, находящихся на территории и под юрисдикцией Украины, безоговорочно. Что же касается беженцев, которые находятся на территории России, то их статус в контексте проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей кажется, по меньшей мере, сомнительным. Не секрет, что значительная их часть получила гражданство РФ. По этому поводу следует отметить, что, согласно Конвенции ООН о статусе беженцев, бипатрид, который находится на территории одного из государств, гражданство которого он имеет, не может считаться беженцем. Но и это положение международно-правового документа остается без внимания господина Координатора!
Следует также учесть, что компетентным органам Украины сейчас доподлинно не известно количество граждан Украины, которые выехали в Россию и получили российское гражданство. Учитывая, что учет беженцев ведется РФ (которая, по нашему убеждению, является стороной конфликта), Украина должна была бы убедиться в его достоверности, но, к сожалению, по состоянию на сегодняшний день, такой возможности нет. При этом беженцы, которые находятся на территории РФ, не встали на консульский учет в консульских учреждениях Украины и не поддерживают (а возможно, не желают поддерживать) контакты с официальными представительствами нашего государства. Следует также иметь в виду, что в условиях выполнения Минских соглашений (прекращение боевых действий, отвод вооружения, налаживание мирного процесса, без чего не может быть и речи о любых выборах на этих территориях) предполагается создание условий для возвращения беженцев на места их проживания на территории Украины. Если при таких условиях указанные лица не изъявят желания вернуться, это будет свидетельствовать об их намерении дальше жить на территории РФ. Понятно, что в таком случае они не могут принимать участие в местных выборах ни при каких условий. Однако же и здесь месье Морель имеет свое видение, мягко говоря, не совпадающее с интересами Украины, которыми он якобы весьма обеспокоен…
Кажется целесообразным обратить внимание и на то, что статьей 141 Конституции Украины предусмотрено участие в местных выборах только граждан Украины, которые проживают (имеют жилье) в соответствующей территориальной общине. Закон Украины «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания» местом проживания определяет «жилье, расположенное на территории административно-территориальной единицы, где лицо проживает постоянно или временно». Учитывая это, вполне очевидно, что лица, которые на протяжении длительного времени (около двух лет) живут на территории другого государства, не могут считаться такими, которые проживают в своем жилье в соответствующем селе, поселке, городе на территории Украины, а следовательно, согласно Конституции Украины, не имеют права голоса на местных выборах. Это требование распространяется не только на специальную категорию беженцев, но и на всех граждан Украины, которые на время проведения местных выборов находятся за ее пределами (в том числе на работников дипломатических учреждений Украины за границей).
Однако в Плане Мореля упомянутые выше положения законодательства Украины, а также фактические обстоятельства проживания участников будущих местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей не учтены. Учитывая изложенное, не стоит удивляться, что по этому вопросу не удается достигнуть компромисса. Остается нерешенным также вопрос обеспечения реализации пассивного избирательного права. Для его решения Координатором предложено ввести так называемый «ценз оседлости», сущность которого состоит в следующем. Для тех, кто захочет быть избранным «…главой территориальной единицы, будет применяться требование проживания на территории на протяжении пяти лет, включая два года до выборов».
Предложенные месье Морелем условия, как представляется, лишают возможности быть избранными тех лиц, которые были вынуждены оставить свои территориальные общины и переместиться в другие регионы страны по причине лояльности к Украине. Однако введение двухгодичного ценза проживания непосредственно перед выборами предоставляет возможность быть избранными тем, кто покинул Украину, но в дальнейшем вернулся на территорию, неконтролируемую легитимной властью. Вполне очевидно, что украинская сторона не должна соглашаться с таким предложением. В результате и по этому вопросу достичь консенсуса пока не получилось. Не менее принципиальны и расхождения по вопросам администрирования выборов. Координатором предложено для организации выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей создать Специальные координационные комиссии (далее СКК), в состав которых будут назначены представители Центральной избирательной комиссии (далее - ЦИК).
На наш взгляд, необходимости в создании СКК вообще нет. В соответствии с действующим законодательством Украины, такой орган, в случае его создания может иметь исключительно совещательные функции и не должен иметь никакого влияния на проведение местных выборов. Что касается вопроса о включении в состав СКК членов ЦИК, считаем необходимым отметить следующее. В соответствии с законодательством Украины, ЦИК — это постоянно действующий коллегиальный государственный орган, который действует на основании Конституции Украины, специального закона и других законодательных актов Украины. Статьей 19 Конституции Украины определено, что органы государственной власти и их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины. При этом полномочия ЦИК и ее членов устанавливаются исключительно законами Украины, в том числе специальным Законом Украины «О Центральной избирательной комиссии». Этим законодательным актом определен порядок создания, правовой статус и основные принципы деятельности ЦИК, к компетенции которой относится обеспечение организации подготовки и проведения выборов и референдумов в Украине, обеспечение реализации и защиты конституционных избирательных прав граждан Украины. Согласно части 3 статье 7 этого Закона, член ЦИК «…не может быть народным депутатом Украины или иметь другой представительский мандат, входить в состав других избирательных комиссий и комиссий по референдумам...». Таким образом, учитывая упомянутые положения Закона, даже в случае создания СКК, ни один член ЦИК не может быть включен в ее состав, а тем более выполнять возложенные на СКК функции.
Далее месье Координатор продолжил «феерию удивительных предложений».
По его мнению, основанием для выдачи избирательных бюллетеней на местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей должны быть «…паспорт или другой документ с фотографией, удостоверяющий личность, выданный государственным органом Украины». Надеемся, что под словом «паспорт» месье Морель имел в виду паспорт гражданина Украины, а не паспорт любой другой страны. По мнению Координатора, при отсутствии такого документа для получения избирательного бюллетеня подойдет любой другой, лишь бы он был выдан органом государственной власти и имел фото его владельца. При этом месье Морель совсем не обращает внимания на существующие предписания части 7 статьи 77 Закона Украины «О местных выборах», которыми установлено, что возможность голосования на избирательном участке избирателю предоставляется при условии предъявления им одного из документов, указанных в части 2 статьи 3 этого Закона. Указанная норма устанавливает, что документом, который а) удостоверяет личность; б) подтверждает гражданство; в) удостоверяет место проживания избирателя на местных выборах, есть: 1) паспорт гражданина Украины; 2) временное удостоверение гражданина Украины (для лиц, недавно получивших гражданство Украины).
Таким образом, избирательный бюллетень выдается избирателю только после того, как член избирательного участка убедится: 1) в личности избирателя; 2) в наличии у него гражданства Украины; 3) в том, что лицо, которое прибыло на избирательный участок для голосования, является членом соответствующей территориальной общины. За выдачу избирательного бюллетеня лицу, которое не имеет права его получать, член избирательного участка несет ответственность в соответствии с частью второй статьи 158-1 Уголовного кодекса Украины, предусматривающей наказание в виде лишения свободы на срок от пяти до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до трех лет. Но это месье Мореля не беспокоит! Как говорят, спасение утопающего — это его личная проблема… Однако не нужно создавать проблемы дополнительные! В этой публикации мы остановились лишь на отдельных вопросах законодательного обеспечения проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, по поводу решения которых существуют наиболее очевидные принципиальные расхождения. На самом деле проблем, в решении которых пока что не удается найти консенсус, значительно больше. Это, в частности, определение избирательной системы, по которой будут проводиться выборы; выдвижение и регистрация кандидатов на выборные должности; участие политических партий в избирательном процессе; формирование состава избирательных комиссий; участие СМИ в освещении избирательного процесса; финансирование выборов и предвыборной агитации; предоставление доступа международным наблюдателям к контролю за избирательным процессом, подведение итогов голосования и другие вопросы.
Безусловно, восстановление функционирования территориальных общин в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, а также создание надлежащих условий для осуществления ими в полном объеме полномочий местного самоуправления нуждается, среди прочего, в проведении местных выборов на указанных территориях. Однако такие выборы, по нашему глубокому убеждению, должны проводиться в соответствии с международными стандартами в сфере избирательного права и по принципам, закрепленным в действующем законодательстве Украины. Месье Морель обращает на это особое внимание во вступительной части Проекта о модальности проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Однако в тексте этого Документа существует немало положений, которые откровенно противоречат и международным стандартам в сфере избирательного права, и законодательным актам Украины, которыми регулируется это правоотношение. Таким образом, месье Морель демонстрирует свою непоследовательность в решении вопросов законодательного регулирования местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей и упрямо навязывает Украине своего «Троянского коня». Мы убеждены, что реализация предложений этого господина будет способствовать легализации в органах местного самоуправления лиц, которые своими действиями спровоцировали возникновение конфликта на востоке Украины и продолжают эскалацию ситуации в регионе.
Предложенный Координатором подход к решению проблемы категорически неприемлем для Украины. Поэтому считаем необходимым привлечь внимание украинской общественности к проблемы законодательного регулирования местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей и вместе выразить несогласие с предложенным месье Морелем Проектом модальности проведения этих выборов. По нашему глубокому убеждению, украинский народ способен самостоятельно разобраться в этом, вне всякого сомнения, сверхсложном вопросе без «искренних друзей», «ненавязчивая помощь» которых очень похожа на печально известного «Троянского коня».
Кроме того, следует отметить, что проект закона о местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (авторства Мореля или кого-нибудь другого) можно было бы предложить для общественного обсуждения или даже вынести на рассмотрение Верховной Рады Украины в установленном порядке. Но чтобы такой закон был поддержан большинством депутатов, не говоря уже о том, чтобы он был воспринят украинским обществом и не послужил причиной волны протестов по всей Украине, он должен четко определять условия, при которых такие выборы вообще могут состояться. А это:
• устойчивое и продолжительное (не менее трех месяцев) прекращение боевых действий;
• отвод тяжелого вооружения;
• обеспечение эффективного мониторинга за этими процессами со стороны ОБСЕ, в т.ч. обеспечение беспрепятственного доступа наблюдателей ОБСЕ ко всей зоне конфликта, включая временно неконтролируемый участок государственной границы Украины с РФ в зоне конфликта;
• освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех»;
• вывод российских вооруженных формирований, военной техники, наемников из территории Украины под контролем ОБСЕ, разоружение и расформирование всех незаконных вооруженных формирований, в т.ч. 1-го и 2-го армейских корпусов;
• введение в Украину международной вооруженной полицейской миссии, которая будет обеспечивать контроль над участком государственной границы Украины с РФ в зоне конфликта, а также безопасность проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на этапах до проведения местных выборов, во время и после них. Все эти факты должны получить соответствующее документальное подтверждение, оформленное либо Трехсторонней контактной группой при участии представителей ОБСЕ, либо уполномоченной международной организацией. По сути, это означает выполнение Минских договоренностей. Согласно их логике и международной практике, обеспечение мира и безопасности всегда является первым этапом мирного урегулирования, а решение политических вопросов прямо пропорционально зависит от его успешности.
Необходимо заметить, что одновременно с законопроектом о проведении местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (а лучше – до его рассмотрения в Верховой Раде Украины) необходимо законодательно урегулировать вопрос о недопущении преследования лиц, принимавших участие в событиях на востоке Украины, а также механизм отстранения от участия в выборах лиц, поведение которых нанесло существенный ущерб жизненно важным интересам Украины и которые добровольно служили в иностранных вооруженных силах (в т.ч. в самопровозглашенных республиках) или которые добровольно получили гражданство другого государства (в т.ч. самопровозглашенного). Такой механизм может предусматривать процедуру лишения гражданства Украины в соответствии с требованиями международного права (прежде всего, Европейской конвенции о гражданстве, 1997 г.). Мы не очень надеемся, что месье Морель ознакомится с этой публикацией и прекратит реализацию своих псевдопроукраинских планов. Однако мы уверены, что украинское общество сможет стать помехой для осуществления его нелепых подходов к решению конфликта на востоке Украины.
Если же этого господина и других «искренних друзей» Украины не устраивают варианты политического урегулирования, которые базируются на принципах украинского и международного права, то можем предложить проведение всеукраинского референдума, на котором украинский народ выразит отношение к «гибридному» будущему своей страны.
Авторы:
Владимир Тимошенко, доктор юридических наук, профессор
Ольга Резникова, Национальный институт стратегических исследований, кандидат экономических наук
Сергей Дрёмов, Национальный институт стратегических исследований, кандидат юридических наук